یکی از اصول بنیادی و پیش شرط های موفقیت هر برنامه اصلاحی، تشخیص صحیح "مسئله" است. تجربه نظام های حکمرانی نشان می دهد که بخش قابل توجهی از ناکامی سیاست های عمومی، نه از فقدان راه حل، بلکه از خطا در شناخت، تعریف و صورت بندی مسئله ناشی می شود.

سال هاست که هرگاه سخن از اصلاح نظام اداری ایران به میان می آید، بحث کوچک سازی دولت و کارکنان مازاد نیز دوباره بر ذهن ها و سر زبان ها می افتد؛ گویی ریشه ناکارآمدی دولت را باید در تعداد و کثرت کارکنان جست وجو کرد. اما آیا واقعاً مسئله اصلی همین است؟

اما تجربه کشورهای موفق و پیشرو، تصویر متفاوتی ارائه می دهد.

مرور تجربه کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) نشان می دهد که اصلاحات نوین بخش عمومی، از پارادایم کوچک سازی دولت به سمت دولت کارآمد و متناسب حرکت کرده است؛ دولتی که مزیت خود را نه در تعداد کمتر کارکنان، بلکه در کیفیت حکمرانی، شایسته سالاری و بهره وری سرمایه انسانی جست وجو می کند.

این تجربه، یادآور یک اصل مهم در سیاست گذاری عمومی است: بزرگی یا کوچکی دولت، به تنهایی معیار کارآمدی نیست؛ آنچه اهمیت دارد، کیفیت حکمرانی بر منابع و سرمایه انسانی است.

همین جا، پرسشی اساسی در برابر سیاست گذاری اداری ایران قرار می گیرد: آیا مسئله واقعی، صرفاً کارکنان مازاد است یا آنکه با خطایی در تشخیص مسئله مواجه شده ایم؟ تجربه بسیاری از دستگاه های اجرایی نشان می دهد که در بخش های تخصصی و خدمات عمومی، نه تنها مازاد نیروی انسانی وجود ندارد، بلکه کمبود نیروهای متخصص، توانمند و متعهد نیز محسوس است.

بعبارتی علاوه بر مساله کارکنان ضعیف و ناکارآمد، آنچه بیش از هر چیز به چشم می آید، ناترازی در توزیع و استقرار سرمایه انسانی، ضعف در کارسنجی و برآورد نیازهای واقعی، فرسایش نیروهای توانمند به دلیل حجم بالای کار و بهره گیری غیربهینه از ظرفیت های موجود و کاهش بهره وری بخشی از نیروی کار است.

از این منظر، پیش از هر تصمیم گیری و سیاست گذاری باید میان سه مفهوم متفاوت تمایز قائل شد: مازاد نیروی انسانی ، کیفیت سرمایه انسانی و بهره وری سرمایه انسانی . خلط این مفاهیم، می تواند سیاست گذار را به درمان نشانه ها، به جای درمان ریشه ها، سوق دهد. شاید مسئله امروز نظام اداری ایران، بیش از آنکه تعداد کارکنان باشد، کیفیت حکمرانی بر سرمایه انسانی باشد؛

همان حلقه مفقوده ای که تعیین می کند سرمایه انسانی دولت تا چه اندازه در حل مسائل عمومی، ارتقای کیفیت خدمات عمومی، افزایش کارآمدی نظام اداری و خلق ارزش عمومی به کار گرفته شود.

[ اصلاح نظام اداری، از پارادایم "کوچک سازی دولت" به پارادایم "متناسب سازی و حکمرانی سرمایه انسانی" در حال گذار است. ]

اگر بپذیریم که مسئله اصلی، بهره وری سرمایه انسانی و رفع مسائل پیرامونی آن است، آنگاه راه حل نیز دیگر صرفاً در جابه جایی کارکنان یا کاهش تعداد آنان خلاصه نخواهد شد. تجربه کشورهای پیشرو نشان می دهد که دولت های موفق، بیش از آنکه بر کوچک سازی دولت تمرکز کنند، به دنبال متناسب سازی دولت هستند؛ یعنی بازآرایی مأموریت ها، اصلاح فرایندها، استقرار شایسته سالاری، بهره گیری از فناوری های نوین و ارتقای بهره وری سرمایه انسانی. در این نگاه، نیروی انسانی نه یک هزینه ، بلکه مهم ترین دارایی راهبردی دولت است.

این رویکرد با یکی از مهم ترین آموزه های اقتصاد نهادگرا نیز هم خوانی دارد. داگلاس نورث، برنده جایزه نوبل اقتصاد، یادآور می شود که نهادها، قواعد بازی هستند و سازمان ها، بازیگران این قواعد . بنابراین، اگر قواعد حاکم بر جذب و شایسته گزینی، انتصاب، ارزیابی عملکرد، جبران خدمت، ارتقای شغلی و نظام انگیزشی کارآمد نباشند، انتظار شکل گیری سازمان های کارآمد نیز انتظاری واقع بینانه نخواهد بود. بهره وری پایین، بیش از آنکه بازتاب ضعف کارکنان باشد، بازتاب کیفیت همین قواعد است.

از این منظر، سیاست شناسایی و جابه جایی کارکنان میان دستگاه های اجرایی، در صورتی می تواند به افزایش کارآمدی دولت بینجامد که بخشی از یک برنامه جامع اصلاح حکمرانی سرمایه انسانی باشد، نه جایگزین آن. اصلاح نظام اداری، پیش از آنکه به تغییر بازیگران نیاز داشته باشد، به اصلاح قواعد بازی نیاز دارد. بنابراین به خطای تشخیص مسئله؛

باید تامل و تفکر کرد.

شاید به همین دلیل، پرسش اصلی امروز این نیست که آیا دولت کارکنان مازاد دارد؟ ؛ بلکه این است که آیا نظام حکمرانی اداری توانسته است از سرمایه انسانی موجود، به درستی بهره بگیرد؟ پاسخ به این پرسش، مرز میان دو رویکرد را روشن می کند: یکی، اصلاحاتی که در شمارش کارکنان متوقف می شود؛ و دیگری، اصلاحاتی که با بازآفرینی نهادی، شایسته سالاری، پرداخت مبتنی بر عملکرد، انگیزش و نگهداشت نیروهای توانمند، ظرفیت دولت را برای خلق ارزش عمومی و افزایش بهره وری بازسازی می کند. تفاوت این دو رویکرد، تفاوت میان مدیریت کارکنان و حکمرانی سرمایه انسانی است.