گروه سیاسی خبرگزاری مهر- محمدجواد دانشجو: در سال‌های اخیر اهمیت هوش مصنوعی به‌عنوان یک فناوری راهبردی در جهان به شدت افزایش یافته و اغلب کشورهای پیشرفته ساختارهای ویژه‌ای برای سیاست‌گذاری و راهبری این حوزه ایجاد کرده‌اند. در ایران نیز اواخر دولت سیزدهم گامی مهم برداشته شد و «سازمان ملی هوش‌مصنوعی» به‌عنوان نهادی مستقل زیر نظر مستقیم رییس‌جمهور شکل گرفت. مأموریت این سازمان، سیاست‌گذاری و هماهنگی ملی در زمینه توسعه فناوری‌های هوش مصنوعی بود.

با آغاز به کار دولت چهاردهم، اما این ساختار دستخوش تغییر شد؛ دولت جدید به جای سازمان مذکور، «ستاد توسعه هوش مصنوعی» را زیر نظر معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری ایجاد کرد و عملاً فعالیت‌های سازمان ملی هوش مصنوعی متوقف و به این ستاد منتقل شد. این جابجایی و دوگانگی در ساختار حکمرانی هوش مصنوعی، سردرگمی و بلاتکلیفی قابل‌توجهی پدید آورده است.

از یک سو رهبر معظم انقلاب بر ادامه کار آن سازمان زیر نظر رییس‌جمهور تأکید کرده‌اند و همچنین مجلس شورای اسلامی با بی‌اعتنایی به «ستاد» زیرمجموعه دولت، در حال پیشبرد طرحی است که مجدداً به احیای «سازمان ملی هوش مصنوعی» تصریح دارد. در ادامه، با نگاهی تحلیلی به ابعاد این وضعیت دوگانه پرداخته می‌شود. ابتدا فرمایش صریح مقام معظم رهبری در این باره مرور خواهد شد، سپس تأثیرات منفی بلاتکلیفی موجود و تجربه سایر کشورها در حکمرانی هوش مصنوعی بررسی می‌گردد و در نهایت راهکارهایی برای خروج از این بن‌بست ساختاری پیشنهاد خواهد شد.

فرمان رهبر انقلاب درباره ادامه کار سازمان هوش مصنوعی

رهبر معظم انقلاب اسلامی صراحتاً خواستار تداوم کار سازمان ملی هوش مصنوعی زیر نظر مستقیم رییس‌جمهور شده‌اند. ایشان در نخستین دیدار دولت چهاردهم (هفته دولت 1403) به لزوم دستیابی ایران به «لایه‌های عمیق و زیرساختی هوش مصنوعی» تأکید کرده و ضمن اشاره به اقدام دولت قبلی در تأسیس سازمان ملی هوش مصنوعی، فرموده‌اند: «…البته زمان دولت سیزدهم یک سازمانی تشکیل شد به نام «سازمان ملّی هوش مصنوعی»، زیر نظر رییس‌جمهور؛ این کار خوبی بود که خب حالا دیگر نصفه‌کاره مانده. اگر چنانچه همان سازمان زیر نظر خود آقای رییس‌جمهور ادامه‌ی کار بدهد، امید فراوانی وجود دارد که ان‌شاءالله این کار پیش برود…».

این بیانات که در تاریخ 6 شهریور 1403 ایراد شده است، به روشنی نشان می‌دهد رهبر انقلاب نیمه‌کاره ماندن ابتکار تشکیل سازمان ملی هوش مصنوعی توجه داشته و راه درست را ادامه آن ساختار تحت نظارت شخص رییس‌جمهور دانسته‌اند. تأکید معظم‌له بیانگر آن است که در سطح عالی نظام، موضوع جایگاه سازمان متولی هوش مصنوعی تعیین تکلیف شده و سازمان ملی هوش مصنوعی باید مجدداً احیا و مستقیماً زیر نظر رییس‌جمهور فعال شود.

این تصریح رهبری علاوه بر تعیین جهت‌گیری کلان، به لحاظ حقوقی نیز حائز اهمیت است؛ زیرا تشکیل سازمان ملی هوش مصنوعی در دولت سیزدهم بر اساس مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی صورت گرفت که در آن نیز به استقلال این سازمان تحت نظر رییس‌جمهور اشاره شده بود. بنابراین، تغییر وضعیت آن به یک ستاد ذیل معاونت علمی توسط دولت جدید، عملاً خلاف روح آن مصوبه و رهنمود رهبری تلقی می‌شود. برای پیشبرد جدی هدفِ قرار گرفتنِ ایران در بین قدرت‌های برتر هوش مصنوعی جهان، لازم است متولی‌گری این حوزه در بالاترین سطح حکمرانی کشور مستقر باشد.

بلاتکلیفی در ساختار حکمرانی هوش مصنوعی و پیامدهای آن

با تصمیم دولت جدید مبنی بر جایگزینی «سازمان» با «ستاد» ذیل معاونت علمی ریاست‌جمهوری، اکنون نوعی دوگانگی و سردرگمی در مدیریت هوش مصنوعی کشور ایجاد شده است. سازمان ملی هوش مصنوعی عملاً تعطیل شده و همه امور مرتبط به ستاد تازه‌تأسیس منتقل گردیده است. این در حالی است که مجلس شورای اسلامی توجهی به این تغییر ساختار نشان نداده و در طرح ملی هوش مصنوعی خود، مجدداً احیای سازمان ملی هوش مصنوعی زیر نظر رییس‌جمهور را پیش‌بینی کرده است. به بیان دیگر، در اسناد تقنینی در دست بررسی مجلس، سخنی از ستاد زیرمجموعه معاونت علمی به میان نیامده و همان سازمان مستقل پیشین محور قرار گرفته است.

این وضعیت، تعارض میان قوه مجریه و مقننه را در حوزه حکمرانی هوش مصنوعی آشکار کرده است. خبرگزاری صداوسیما با مروری بر این اختلاف گزارش می‌دهد که یک سال پس از مطالبه رهبری مبنی بر ادامه کار سازمان ملی هوش مصنوعی، فعالیت‌های این سازمان به دلیل برخی رقابت‌های بین‌بخشی متوقف مانده و اکنون کمیسیون صنایع مجلس با ارائه طرح ملی هوش مصنوعی تلاش دارد از طریق وضع قانون، زمینه بقای آن سازمان را فراهم کند. در متن طرح مجلس نیز صراحتاً ذکر شده که سازمان ملی هوش مصنوعی به منظور اجرای اهداف حکمرانی این بخش تشکیل شده و زیر نظر رییس‌جمهور فعالیت می‌کند و دولت موظف است ظرف سه ماه اساسنامه آن را برای تصویب آماده نماید. این در حالی است که دولت چندی پیش با مصوبه خود، ستاد توسعه هوش مصنوعی را ایجاد و اعلام کرد «تمامی امور مرتبط با هوش مصنوعی کشور تحت نظارت این ستاد خواهد بود». بدین ترتیب دو مرجع موازی در اسناد دولت و مجلس دیده می‌شود که خود به تناقض‌گویی و بی‌ثباتی در سیاست‌گذاری این حوزه انجامیده است.

پیامد این بلاتکلیفی ساختاری، اتلاف زمان و انرژی در شرایطی است که عرصه جهانی هوش مصنوعی با سرعت در حال تحول است. این وضعیت به صلاح کشور نیست (زیرا باعث کندی پیشرفت در حوزه‌ای می‌شود که مزیت رقابتی آینده کشورها خواهد بود). معاون علمی رییس‌جمهور نیز ناچار به توضیح شده که با وجود تغییر شکل ساختار، این ستاد در عالی‌ترین سطح حاکمیتی به فعالیت خود ادامه خواهد داد. با این حال، منتقدان اشاره می‌کنند که ادامه فعالیت در عالی‌ترین سطح، وقتی زیر نظر مستقیم رییس‌جمهور نباشد بلکه ذیل معاونت یا ستادی پایین‌تر باشد، با روح فرمایش رهبری سازگار نیست. نتیجه این کشمکش نهادی آن شده که در حالی که دنیا با شتاب در حال حرکت است، ایران دچار وقفه در حکمرانی مؤثر بر هوش مصنوعی شده است.

تجربه حکمرانی هوش مصنوعی در کشورهای پیشرفته

نگاهی به تجربیات قدرت‌های برتر فناوری نشان می‌دهد اغلب این کشورها هوش مصنوعی را در بالاترین سطوح حکمرانی خود مدیریت می‌کنند و برای هماهنگی ملی در این حوزه نهادهای ویژه‌ای زیر نظر سران قوه مجریه یا در ساختار دولت مرکزی تأسیس کرده‌اند. در ادامه به نمونه‌هایی از رویکرد کشورهای پیشرفته اشاره می‌شود:

ایالات متحده آمریکا: دولت آمریکا یک رویکرد کلان‌هماهنگ را در پیش گرفته است. کاخ سفید از سال 2018 هوش مصنوعی را به عنوان یک «اولویت ملی» اعلام کرد و یک دفتر ویژه برای هماهنگی این حوزه در دفتر علمی و فناوری ریاست‌جمهوری (OSTP) ایجاد شد. بر اساس قانون مصوب 2020، دفتر ملی ابتکار هوش مصنوعی در کاخ سفید تأسیس گردید تا فعالیت‌های مرتبط با AI را در سطح فدرال راهبری و هماهنگ کند. این دفتر مستقیماً زیر نظر مشاور علمی رییس‌جمهور فعالیت کرده و نقطه تماس مرکزی برنامه‌های ملی هوش مصنوعی است. همچنین یک شورای عالی فناوری (NSTC) به ریاست خود رییس‌جمهور و عضویت وزرا، سیاست‌های کلان علم و فناوری – از جمله AI – را هماهنگ می‌کند. آمریکا تاکنون ده‌ها میلیارد دلار سرمایه‌گذاری دولتی در تحقیق و توسعه AI انجام داده و تنها در سال‌های اخیر بیش از 100 میلیارد دلار به این امر اختصاص داده است. این نشان‌دهنده عزم حاکمیت آمریکا برای حفظ برتری در حوزه هوش مصنوعی به رهبری کاخ سفید است.

چین: چین به عنوان رقیب جدی آمریکا در عرصه AI، استراتژی متمرکز دولتی را دنبال می‌کند. دولت چین در سال 2017 نقشه راه نسل جدید هوش مصنوعی را در سطح شورای دولتی (معادل هیئت دولت) تصویب کرد که هدف آن تبدیل چین به ابرقدرت نخست هوش مصنوعی تا سال 2030 است. در همین راستا یک اداره ملی هوش مصنوعی تحت نظر دولت مرکزی تأسیس شده است که متولی تدوین و اجرای سیاست‌های این حوزه است. این نهاد عالی، راهبرد ملی AI را به طور جدی پیگیری می‌کند و بودجه‌های عظیمی به بخش تحقیقاتی تزریق کرده است. چین هر سال ده‌ها میلیارد دلار در تحقیق و توسعه AI هزینه می‌کند و به گزارش‌ها تاکنون بیش از 22 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری دولتی مستقیم در این حوزه انجام داده است. سیاست‌گذاری متمرکز از بالا و هدف‌گذاری مشخص، رمز موفقیت چین در کسب رتبه‌های نخست بسیاری از شاخص‌های AI در جهان بوده است.

بریتانیا: دولت بریتانیا نیز برای بهره‌گیری از فرصت‌های AI یک نهاد مرکزی هماهنگ‌کننده ایجاد کرده است. در سال 2018 و در چارچوب استراتژی صنعتی، دفتر هوش مصنوعی (Office for AI) به عنوان یک واحد دولتی جدید تأسیس شد. این دفتر به‌صورت مشترک زیر نظر دو وزارتخانه (وزارت امور دیجیتال و وزارت کسب‌وکار) فعالیت می‌کند و مسئول اجرای برنامه ملی توسعه هوش مصنوعی است. دفتر هوش مصنوعی بریتانیا نقش محوریت‌بخشی را ایفا کرده و بر اقدامات دولت در زمینه سرمایه‌گذاری در پژوهش، ارتقای مهارت‌ها و تدوین مقررات AI نظارت دارد. علاوه بر آن، انگلستان یک شورای مشورتی هوش مصنوعی متشکل از خبرگان صنعت و دانشگاه برای مشاوره به دولت تشکیل داده است. حضور این نهادهای تخصصی در قلب دولت بریتانیا نشان می‌دهد تصمیم‌سازی درباره AI در سطح عالی دولت صورت می‌گیرد، هرچند اجرای آن میان وزارتخانه‌های مختلف توزیع شده باشد.

فرانسه: فرانسه از سال 2018 با ابتکار شخص رییس‌جمهور امانوئل مکرون، هوش مصنوعی را در شمار اولویت‌های راهبردی خود قرار داده است. رییس‌جمهور فرانسه در مارس 2018 طی سخنرانی در کالج دوفرانس، برنامه ملی AI با سرمایه‌گذاری 1.5 میلیارد یورویی تا سال 2022 را اعلام کرد. مکرون با این طرح قصد داشت فرانسه را به قطب برتر تحقیقات و نوآوری هوش مصنوعی در اروپا تبدیل کند. به دنبال آن، دولت فرانسه یک هماهنگ‌کننده ملی موسوم به «آقای هوش مصنوعی» (Monsieur IA) منصوب کرد تا اجرای سیاست‌ها را در تمامی وزارتخانه‌ها پیگیری کند. همچنین شورای عالی دیجیتال و نوآوری فرانسه مأمور نظارت بر پیشرفت برنامه‌ها شد. نتیجه این تمرکز عالی‌رتبه، شکل‌گیری مراکز پژوهشی بزرگ (نظیر مؤسسات 3IA) و جذب سرمایه‌گذاری قابل توجه بخش خصوصی در اکوسیستم استارتاپ‌های AI فرانسه بوده است. حمایت مستقیم ریاست جمهوری از برنامه AI موجب شده فرانسه در چند سال اخیر به پیشرو اروپایی این حوزه بدل گردد و ده‌ها شرکت نوآور AI در این کشور ظهور کنند.

امارات متحده عربی: رویکرد امارات به عنوان یک کشور در حال توسعه اما جاه‌طلب در حوزه AI نیز شایان توجه است. امارات در سال 2017 به عنوان نخستین کشور جهان یک وزیر مختص هوش مصنوعی منصوب کرد. ایجاد پست «وزیر دولت در امور هوش مصنوعی» که به عهده یک جوان 27 ساله گذاشته شد، بیانگر توجه در بالاترین سطح حکومتی امارات به این فناوری بود. وظیفه این وزیر هماهنگی بین تمامی بخش‌های دولت در جهت بهره‌گیری از AI و نیز تدوین سیاست ملی AI است. به موازات آن، امارات استراتژی ملی هوش مصنوعی 2031 را تصویب کرده و سرمایه‌گذاری سنگینی روی زیرساخت‌های داده و جذب استعدادها انجام داده است. ابتکار امارات در داشتن یک وزیر هوش مصنوعی الگویی منحصربه‌فرد است که البته بسیاری از قدرت‌های بزرگ هنوز آن را دنبال نکرده‌اند. با این وجود، همان‌طور که مجله تایم اشاره کرده، وجود چنین جایگاهی کمک می‌کند که نگاهی جامع و هماهنگ به کاربردهای AI در کل دولت برقرار شود و از بخشی‌نگری اجتناب گردد. امارات با این اقدامات تلاش دارد خود را به عنوان کشوری پیشرو در جهان عرب در عرصه AI مطرح کند.

به طور کلی، تجربه بین‌المللی گویای آن است که کشورها برای حکمرانی مؤثر بر هوش مصنوعی، چاره‌ای جز تمرکز این مقوله در بالاترین سطوح دولت ندارند. چه از طریق تشکیل شورای عالی به ریاست رییس دولت (مانند آمریکا و چین) و چه با تعیین متولی ویژه در دولت مرکزی (مانند دفتر AI انگلستان یا وزیر AI امارات)، الگوی مشترک آن است که ابتکار عمل در دست شخص اول دولت یا نزدیک‌ترین حلقه به او باشد. این امر هم به دلیل ماهیت میان‌بخشی و تحول‌آفرین AI است که نیاز به هماهنگی فرابخشی دارد، و هم به خاطر رقابت شدید جهانی که ایجاب می‌کند تصمیمات با قدرت اجرایی و حمایت سیاسی حداکثری اتخاذ شود. بنابراین وضعیت کنونی در ایران که درباره مرجع متولی AI اجماع وجود ندارد، در قیاس با رویه جهانی یک کاستی جدی به شمار می‌آید.

راهکارهای پیشنهادی برای رفع بلاتکلیفی

با توجه به همه جوانب یادشده، به صلاح کشور است که هرچه سریع‌تر تکلیف ساختار حکمرانی هوش مصنوعی روشن شود. در این راستا، دو محور اساسی باید ملاک عمل قرار گیرد: نخست تبعیت از رهنمود صریح رهبر انقلاب و دوم الگوگیری از تجربه موفق جهانی. بر این اساس راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شود:

1. بازگشت سازمان ملی هوش مصنوعی ذیل رییس‌جمهور: بهترین و سریع‌ترین راه، اقدام داوطلبانه دولت برای احیای سازمان ملی هوش مصنوعی در جایگاه اصلی خود است. رییس‌جمهور می‌تواند با یک تصمیم مدیریتی (مثلاً ابلاغ یک مصوبه در هیئت وزیران)، سازمان ملی هوش مصنوعی را مجدداً فعال کرده و آن را مستقیماً زیر نظر خود قرار دهد. این اقدام در راستای فرمان 6 شهریور 1403 رهبر انقلاب خواهد بود و پیامی از جدیت دولت در اجرای منویات عالی نظام مخابره می‌کند. تجربه سایر کشورها نیز نشان می‌دهد حمایت مستقیم شخص اول دولت، عامل تعیین‌کننده در پیشبرد ابتکارات AI است. بنابراین دولت چهاردهم می‌تواند با پذیرش ضمنی اشتباه در تغییر ساختار، مسیر گذشته را اصلاح و یکبار دیگر فرماندهی واحدی را در نهاد ریاست‌جمهوری برای این حوزه برقرار کند. این کار از بروکراسی زمان‌بر تقنین نیز سریع‌تر است و بلاتکلیفی موجود را فوری برطرف می‌سازد.

2. هماهنگی دولت و مجلس بر سر ساختار واحد: در کنار اقدام اجرایی دولت، لازم است قوه مقننه و مجریه نیز تعامل نزدیکی برای اجتناب از ایجاد ساختارهای موازی داشته باشند. ادامه روند کنونی و شکل‌گیری دو نهاد (سازمان و ستاد) به طور همزمان، کمکی به پیشبرد هوش مصنوعی در کشور نخواهد کرد. از این رو شایسته است دولت و مجلس پیش از تصویب نهایی طرح یا لایحه، به تفاهمی بر سر یک ساختار واحد برسند. اگر قرار است طرح ملی هوش مصنوعی مجلس مبنای عمل قرار گیرد و سازمان ملی هوش مصنوعی احیا شود، دولت می‌تواند به جای مقاومت، با نمایندگان همراهی کرده و در تدوین جزییات اساسنامه و اختیارات سازمان همکاری کند تا قانونی کارآمد و مورد توافق حاصل شود. در مقابل، اگر دولت برای ادغام امور هوش مصنوعی در معاونت علمی دلایل موجهی دارد، باید این دلایل را شفاف به مجلس و نخبگان ارائه کند و شاید بخواهد لایحه‌ای جامع جهت تعیین تکلیف این حوزه به مجلس بدهد. در هر حال، تعامل سازنده دو قوه می‌تواند از اتلاف وقت در رفت‌وآمدهای قانونی کاسته و به یک طرح واحد مرضی‌الطرفین منجر شود. نباید فراموش کرد که هدف نهایی هر دو، تقویت حکمرانی AI و پیشرفت کشور است؛ پس اختلاف بر سر شکل ساختار نباید مانع آن هدف گردد.

3. بهره‌گیری از ظرفیت شورای عالی انقلاب فرهنگی: از آنجا که مصوبه اولیه تشکیل سازمان ملی هوش مصنوعی در شورای عالی انقلاب فرهنگی تصویب شده است، این شورا همچنان مرجعیت قانونی در این زمینه دارد. یکی از راهکارها می‌تواند مطرح کردن موضوع در شورای عالی انقلاب فرهنگی و تصمیم‌گیری مجدد با حضور سران سه قوه باشد. شورای عالی می‌تواند با توجه به شرایط جدید، مثلاً مصوبه قبلی را به‌روزرسانی کند و صریحاً تعیین کند که امور هوش مصنوعی کشور ذیل چه نهادی اداره شود. مصوبه این شورا که مورد تأیید رهبر انقلاب نیز قرار می‌گیرد، برای همه دستگاه‌ها لازم‌الاجرا خواهد بود و می‌تواند فصل‌الخطاب اختلاف نظرها باشد. البته شرط موفقیت این راهکار آن است که دولت نیز به اجرای آن تمکین کند و از تفسیر به رأی مصوبات بپرهیزد.

4. تقویت جایگاه ستادی و بودجه‌ای نهاد متولی: صرف‌نظر از اینکه نهایتاً سازمان احیا شود یا ستاد تقویت‌شده‌ای زیرنظر معاون اول رییس‌جمهور مسئولیت بگیرد، در هر حالت باید اختیارات، منابع و نیروی انسانی شایسته در اختیار نهاد متولی قرار گیرد. یکی از انتقادهایی که به سازمان ملی هوش مصنوعی در بدو تأسیس وارد بود، عدم تدوین اساسنامه و مشخص نبودن حدود وظایف آن بود. از این رو اگر سازمان زیر نظر رییس‌جمهور احیا می‌شود، تدوین هرچه سریع‌تر اساسنامه و چارت تشکیلاتی آن ضروری است تا موازی‌کاری با وزارتخانه‌ها و سایر شوراها رخ ندهد. همچنین باید بودجه کافی برای آن در نظر گرفته شود تا بتواند پروژه‌های ملی را راهبری کند. در صورت باقی ماندن ساختار ستاد در معاونت علمی نیز، بهتر است ریاست آن به شخص معاون اول رییس‌جمهور سپرده شود تا وزن بالاتری در هیئت دولت داشته باشد و تصمیماتش ضمانت اجرا یابد. به علاوه، شورای ملی راهبری هوش مصنوعی که قبلاً تشکیل شده بود باید کماکان فعال بماند و با حضور دستگاه‌های مرتبط (وزارت ارتباطات، دفاع، صمت، علوم و غیره) به تدوین نقشه راه واحد برای کشور بپردازد. بدین ترتیب، چه در قالب سازمان و چه ستاد، از پراکندگی تصمیم‌گیری جلوگیری خواهد شد.

جمع‌بندی

بلاتکلیفی ایجادشده در ساختار حکمرانی هوش مصنوعی کشور نه تنها یک چالش مدیریتی، بلکه به دلیل سرعت تحولات این حوزه یک تهدید راهبردی است. در حالی که قدرت‌های جهانی با برنامه‌ریزی متمرکز در بالاترین سطوح حکومتی مشغول سرمایه‌گذاری و کسب مزیت در عرصه AI هستند، در ایران نباید فرصت‌ها صرف اختلافات ساختاری و کشمکش‌های بین‌بخشی شود. فرمان صریح مقام معظم رهبری تکلیف را مشخص کرده است که برای رسیدن به اهداف بلندمدت، سازمانی مستقل و نیرومند مستقیماً تحت نظارت رییس‌جمهور عهده‌دار هدایت این حوزه شود. همچنین رویه کشورهای پیشرفته مؤید آن است که ارتقای جایگاه نهاد متولی AI در ساختار دولت، شرط لازم برای موفقیت در این میدان رقابتی است. بر همین اساس، به نظر می‌رسد بهترین راهبرد آن است که دولت با همکاری مجلس، سازمان ملی هوش مصنوعی را مجدداً فعال کند و خود ریاست جمهوری بر عملکرد آن نظارت مستقیم داشته باشد. این گام علاوه بر پایان دادن به سردرگمی موجود، پیام روشنی به جامعه فناوری و نخبگان خواهد داد که حاکمیت هوش مصنوعی را یک اولویت واقعی و در تراز سایر موضوعات راهبردی کشور می‌بیند. در سایه چنین عزم و تمرکزی، امید می‌رود ایران نیز بتواند مطابق هدف‌گذاری‌های انجام‌شده، جایگاه شایسته‌ای در بین قدرت‌های برتر هوش مصنوعی دنیا کسب کند.