به نقل از تسنیم، راهبری توسعه و پیشرفت یکی از موضوعات کلیدی در ادبیات حکمرانی و برنامه ریزی توسعه است که تجربه های جهانی نشان می دهد موفقیت برنامه های ملی بدون وجود نهاد راهبر مؤثر امکان پذیر نیست. کشورهایی که توانسته اند مسیر رشد پایدار را طی کنند، عموماً از ساختارهای نهادی شفاف، ابزارهای ارزیابی منظم و سازوکارهای پاسخ گویی مشخص برخوردار بوده اند. در چنین ساختاری، نهاد راهبر توسعه نه تنها مسئول هماهنگی میان دستگاه ها و سیاست هاست، بلکه با نظارت مستمر، تنظیم گری و پایش داده محور، اجرای برنامه ها را در مسیر اهداف کلان ملی هدایت می کند.

در ایران نیز ماده (118) قانون برنامه هفتم پیشرفت، با هدف تقویت همین نقش راهبری، تشکیل شورای عالی راهبری برنامه هفتم را پیش بینی کرده است. این شورا وظایفی همچون بررسی مستمر عملکرد دستگاه ها، اتخاذ سیاست های اصلاحی و تعیین ناظران مالی و اجرایی برای هر دستگاه را بر عهده دارد. علاوه بر این، طراحی سامانه هوشمند پایش و ارزیابی مبتنی بر بانک جامع داده ها، می تواند به شفافیت، تصمیم گیری آگاهانه و تخصیص بهینه منابع کمک کند. مرور تجربه های جهانی و انطباق آن ها با ساختار ملی، فرصت مناسبی برای ارائه پیشنهادهای کاربردی در جهت ارتقای اثربخشی این ماده قانونی فراهم می آورد.

ماهیت پیچیده و چندبعدی پیشرفت، مستلزم مشارکت بخش های مختلف جامعه (حاکمیتی، دولتی، خصوصی و مردم نهاد) است و این امر وجود یک ساختار تنظیم گر و متولی برای راهبری توسعه و پیشرفت را ضروری می سازد. برنامه های پیشرفت در ایران، با وجود تدوین هفت برنامه پس از انقلاب، همواره با کژکارکردی هایی در اجرا مواجه بوده اند.

ماده (118) قانون برنامه هفتم پیشرفت، تشکیل شورای عالی راهبری برنامه هفتم پیشرفت را با هدف راهبری مؤثر و بررسی عملکرد بازیگران و دستگاه های مختلف در اجرای برنامه مطرح کرده است.

. سوابق تقنینی و جایگاه شورای عالی راهبری برنامه هفتم پیشرفت:

• ماده (118) قانون برنامه هفتم:

◦ ساختار راهبری: شورای عالی راهبری برنامه با مسئولیت معاون اول رییس جمهور تشکیل می شود.

◦ اعضا: رییس سازمان برنامه و بودجه (دبیر شورا)، وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزرایی که رییس کمیسیون های دائمی هیئت دولت هستند و رییس کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس (به عنوان ناظر).

◦ دبیرخانه: بر عهده سازمان برنامه و بودجه است.

◦ جلسات: حداقل ماهی یک بار با حضور دوسوم اعضا تشکیل شده و تصمیمات با رأی اکثریت مطلق حاضرین و پس از تأیید رییس جمهور معتبر است.

◦ وظایف: بررسی مستمر عملکرد دستگاه ها، اتخاذ سیاست های متناسب، معرفی یک ناظر مالی (به پیشنهاد وزیر اقتصاد) و یک ناظر اجرایی (به پیشنهاد رییس سازمان برنامه و بودجه) برای هر دستگاه.

◦ گزارش دهی: ناظرین هر 6 ماه یک بار گزارش عملکرد و موانع را به دبیرخانه ارائه می کنند. شورا نیز مکلف است در شهریور ماه هر سال گزارش عملکرد اجرای قانون و برنامه سال آینده را به تفکیک دستگاه ها و با جزییات کمی و مقایسه ای به مجلس تقدیم کند.

◦ تکالیف دولت: بسیج تمامی امکانات (دولتی، غیردولتی، خصوصی و تعاونی)، تسهیلات داخلی و خارجی، و منابع عمومی برای اجرای دقیق برنامه. ارائه برنامه تأمین مالی پنج ساله به مجلس حداکثر 6 ماه پس از لازم الاجرا شدن قانون.

• سایر مواد مرتبط: ماده (43) درباره نظام راهبری انرژی (تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی گری) و ماده (70) درباره راهبری نظام سلامت (تمرکز تولیت نظام سلامت در وزارت بهداشت).

. آسیب شناسی برنامه های پیشرفت ملی در کشور

پژوهشگران مختلف، ضعف ها و نقص هایی را در سازوکار راهبری و ارزیابی برنامه های توسعه در ایران شناسایی کرده اند که منجر به عدم تحقق کامل اهداف شده است. این آسیب ها در چهار دسته کلی ساختاری، محتوایی، رویه ای و نهادی طبقه بندی می شوند و مهم ترین آن ها عبارتند از:

• نهادی و راهبری: فقدان هماهنگی و یکپارچگی میان دستگاه های متولی، فقدان تقسیم کار، ناهم گرایی نهادها، بی ثباتی در سازمان متولی توسعه، نبود ستاد قوی برای اجرای سیاست ها، فقدان نظام پیگیری برنامه ها، تضعیف و عدم مشارکت بخش خصوصی.

• ساختاری: تمرکزگرایی بالا در سیستم تصمیم گیری و برنامه ریزی، ناسازگاری ساختار سازمانی دستگاه های متولی با برنامه های توسعه، مستقل بودن فاز اجرای برنامه از برنامه ریزی، فقدان ارتباط منطقی و نظام مند میان پروژه های توسعه.

• محتوایی: غلبه بودجه بر برنامه و مشخص نبودن حد فاصل آن، فقدان ارتباط منسجم و نهادینه میان برنامه ریزی، سیاست گذاری و بودجه، نبود برنامه های اجرایی و عملیاتی.

• رویه ای: عدم نظارت و ارزیابی بر عملکرد دستگاه های اجرایی، عدم انطباق دوره های برنامه ریزی با تصدی دولت ها، نبود رویکرد مشارکتی در برنامه ریزی توسعه، ضعف در نهادسازی مردمی، ذی نفعان و بهره برداران.

گزارش، تجربیات هشت کشور منتخب (هند، چین، غنا، آلمان، مالزی، تایلند، اندونزی، فنلاند) را در زمینه نهادهای راهبر توسعه بررسی کرده است. معیارهای انتخاب این کشورها شامل وجود ساختار راهبری پیشرفت، دسترسی به اطلاعات، تنوع جغرافیایی، تفاوت در سطح توسعه یافتگی و تفاوت در نوع نظام سیاسی بوده است.

• تجربیات مشترک و مهم این کشورها در راهبری توسعه چیست؟

◦ تعریف واحدهای تخصصی در نهاد راهبر برای پیگیری برنامه های توسعه در حوزه های مختلف (اقتصادی، اجتماعی، صنعت، محیط زیست و ...).

◦ تهیه سامانه داده و اطلاعات جامع برای برنامه ریزی و ارزیابی طرح ها.

◦ تهیه دستورالعمل ها و برنامه های عملیاتی برای سازمان های مجری.

◦ انجام مطالعات و پژوهش های لازم درخصوص وضع موجود.

◦ برقراری جلسات با مناطق (استان ها) برای درک متقابل از جزییات برنامه.

◦ استفاده از برنامه های کوتاه مدت سالیانه به عنوان ابزاری مؤثر برای تحقق اهداف برنامه های پنج ساله.

◦ تدوین به موقع برنامه های توسعه (معمولاً سه سال قبل از اجرا).

◦ تبادل نظر با بخش خصوصی برای برآورد منابع و سیاست های اجرایی.

◦ نظارت و ارزیابی مستمر برنامه ها با توجه به شرایط داخلی و بین المللی.

◦ ترویج گفتمان و مباحثات اجتماعی برای افزایش آگاهی جامعه.

◦ دارا بودن افق های زمانی متنوع (بلندمدت، میان مدت و کوتاه مدت).

◦ تعیین سنجه ها و شاخص های لازم برای ارزیابی و نظارت.

◦ مشارکت طلبی از گروه های مختلف ذی نفعان در مراحل مختلف تدوین و اجرا.

برای ماده (118) قانون برنامه هفتم پیشرفت چه اقدامی می توان کرد؟

بر اساس نتایج مطالعات تطبیقی و آسیب شناسی ها، شش توصیه سیاستی کلیدی برای شورای عالی راهبری برنامه هفتم پیشرفت ارائه شده است:

1. ایجاد سامانه هوشمند پایش و ارزیابی برنامه هفتم پیشرفت مبتنی بر تهیه بانک داده و اطلاعات جامع: برای شناسایی قوت و ضعف ها، تصمیم گیری آگاهانه و تخصیص کارآمد منابع. نیاز به استانداردهای مشخص جمع آوری، نگهداری و تبادل داده و همچنین سامانه یکپارچه دارد.

2. ایجاد سیستم جامع ارزیابی شواهد محور مبتنی بر شاخص ها برای ارزیابی و نظارت بر احکام اجرایی قانون برنامه هفتم پیشرفت: انتخاب شاخص های مناسب در دو سطح (درون فصلی و کلیت برنامه) و با همکاری اساتید و نهادهای پژوهشی ضروری است.

3. راهبری و نظارت برنامه های جامع عملیاتی در سازمان های مجری برنامه هفتم پیشرفت در افق های زمانی متنوع (کوتاه مدت، میان مدت و بلندمدت): برنامه های عملیاتی باید شامل اهداف مشخص، مسئولیت های دقیق، زمان بندی، برآورد منابع و مکانیسم های نظارت و پایش باشند.

4. مشارکت دهی مردم در عملیاتی سازی قانون برنامه هفتم پیشرفت: برای بهبود کیفیت تصمیم گیری ها، شناسایی مشکلات واقعی و تقویت ظرفیت های محلی. توصیه می شود کارگروهی برای تقویت مشارکت مردم تشکیل شود تا از ظرفیت های مدنی و تخصصی محلی (انجمن ها، اساتید، پژوهشکده ها، شوراهای شهرستان و استان) بهره گیرد.

5. هم افزایی میان کارگروه های تحقیقاتی و دانشگاهی فعال در حوزه برنامه های پیشرفت به منظور مشاوره سیاستی مؤثر در اجرای قانون هفتم: پژوهش جامع برای شناخت مسائل، ارائه راهکارها، پیش بینی آینده و ارزیابی اثربخشی برنامه ها نقش مهمی دارد. شورا می تواند با تشکیل کارگروه مطالعاتی، از ظرفیت های پژوهشی موجود در وزارتخانه ها، اندیشکده ها و پژوهشکده ها استفاده کند.

6. استفاده از ظرفیت های بخش خصوصی و تعاونی برای اجرای برنامه هفتم پیشرفت: مشارکت عمومی-خصوصی باعث کاهش بار مالی دولت، نوآوری و افزایش رقابت می شود. شورا باید سازوکارهای مناسب همکاری را تدوین، قوانین و مقررات را ساده سازی و بوروکراسی را کاهش دهد.