«شورای دفاع چرا تشکیل شده و قرار است چه کاری انجام دهد؟» اینها پرسش‌هایی است که این روزها در فضای سیاسی و رسانه‌ای کشور بسیار تکرار می‌شود. از اولین روز انتشار غیررسمی تشکیل این شورا، تا اعلام تشکیل این شورا از سوی دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی، آن هم خبری دو خطی و تا امروز که رهبر انقلاب دو نماینده خود در این شورا را منصوب کرده‌اند، هنوز اطلاع یا گزارشی رسمی از چند و چون این شورا منتشر نشده است. اینکه اعضای این شورا چه کسانی هستند، شیوه تصمیم‌گیری در آن چگونه است و اساساً قرار است اعضا در چه حوزه‌هایی تصمیم بگیرند، هنوز نامشخص است. هرچه هست، گمانه زنی رسانه‌ها است و احتمال‌هایی که با تکیه بر تجربه مشابه شورای عالی دفاع در دوران جنگ تحمیلی با رژیم بعثی بیان می‌شود. اما در غیاب همین اطلاعات رسمی و تأیید شده از این شورا، برای فهم اینکه کارکرد و جایگاه این شورا چیست و چه خواهد کرد، باید از گذشته شروع کنیم، یعنی از شورای عالی دفاع که براساس قانون اساسی مصوب 1358 تشکیل شده بود.

ویژگی‌های شورای عالی دفاع در ابتدای انقلاب

در قانون اساسی مصوب 1358 و قبل از بازنگری در سال 1368، نهادی تحت عنوان «شورای عالی امنیت ملی» وجود نداشت. آنچه وجود داشت «شورای عالی دفاع» بود. براساس قانون اساسی سال 1358، شورای عالی دفاع زیر نظر رهبری قرار داشت و رییس‌جمهوری، نخست‌وزیر، وزیر دفاع، رییس ستاد مشترک ارتش، فرمانده کل سپاه و دو مشاور به تعیین رهبری اعضای آن بودند. مطابق قانون اساسی سال 1358، این شورا دو وظیفه مشخص شده در قانون اساسی داشت؛ تعیین فرماندهان نیروهای سه‌گانه ارتش و پیشنهاد اعلام جنگ و صلح یا بسیج نیروها به رهبری. اما در واقعیت، این شورا با چنین ترکیبی، فقط به مسائل دفاعی و مربوط به جنگ ارتباط نداشت، بلکه علاوه بر مسائل جنگ، مسائل مرتبط با مذاکرات و سیاست خارجی کشور نیز در آن بحث و بررسی می‌شد. حتی نوع رابطه نیروهای ارتش و سپاه، طراحی عملیات‌های نظامی در جبهه‌ها، پذیرش قطعنامه یا مذاکرات و مانند اینها در این شورا بررسی و در نهایت، مصوبات آن به بنیانگذار انقلاب اسلامی پیشنهاد می‌شد. این گسترش مسئولیت، نتیجه دستور یا فرمان امام خمینی(ره) بود که پس از تجاوز رژیم بعث، دایره اختیارات این شورا را افزایش داد.

تغییر شورای عالی دفاع در بازنگری قانون اساسی

در بازنگری قانون اساسی در سال 1368، که یک سال از آتش‌بس گذشته بود و کشور صلحی یک ساله را تجربه کرده بود، شورای عالی دفاع، جای خود را به نهاد یا شورای دیگری داد: شورای عالی امنیت ملی. فصل سیزدهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های این شورا اختصاص دارد. اولین اصل قانون اساسی در این فصل، اصل 176 است که در آن آمده است: «به‌ منظور تأمین‌ منافع ملی‌ و پاسداری‌ از انقلاب‌ اسلامی‌ و تمامیت‌ ارضی‌ و حاکمیت‌ ملی،‌ شورای‌ عالی‌ امنیت‌ ملی‌ به‌ ریاست‌ رییس‌جمهوری، با وظایف‌ زیر تشکیل‌ می‌گردد...» وظایف رییس‌جمهوری مطابق این اصل، به این شرح است: «تعیین‌ سیاست‌های دفاعی‌ - امنیتی‌ کشور در محدوده‌ سیاست‌های کلی‌ تعیین‌ شده‌ از طرف‌ مقام‌ رهبری‌، هماهنگ ‌کرددن‌ فعالیت‌‌های سیاسی‌، اطلاعاتی‌، اجتماعی‌، فرهنگی‌ و اقتصادی‌ در ارتباط با تدابیر کلی‌ دفاعی‌ - امنیتی، بهره‌‌گیری از امکانات‌ مادی‌ و معنوی‌ کشور برای‌ مقابله‌ با تهدیدهای‌ داخلی‌ و خارجی‌.» همچنین قانون اساسی اعضای شورای عالی امنیت ملی را «رؤسای‌ قوای‌ سه‌ گانه‌، رییس‌ ستاد ‌ کل‌ نیروهای‌ مسلح‌، مسئول‌ امور برنامه‌ و بودجه‌، دو نماینده‌ به‌ انتخاب‌ مقام‌ رهبری، وزرای‌ امور خارجه‌، کشور، اطلاعات‌ و حسب‌ مورد وزیر مربوط و عالی‌ترین‌ مقام‌ ارتش‌ و سپاه‌» تعیین کرده است. بخش مهم این اصل، این است که «مصوبات‌ شورای‌ عالی‌ امنیت‌ ملی‌ پس‌ از تأیید مقام‌ رهبری‌ قابل‌ اجراست‌.»

معنای تغییرات دو شورا  در قانون اساسی

اما معنای تغییر «شورای عالی دفاع» به «شورای عالی امنیت ملی» در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، چه می‌تواند باشد؟ روشن است که شورای عالی دفاع، شورایی است که مقتضی دوران جنگ است. اقتضای جنگ هم این بود که همه اجزای درگیر جنگ، از بخش‌های اقتصادی که باید هزینه جنگ را تأمین می‌کردند، تا وزارت امور خارجه که سیاست خارجی جنگ را برعهده داشت، تا وزارت کشور که امنیت داخلی کشور را تأمین می‌کرد و فرماندهان نیروهای مسلح که در خط مقدم می‌جنگیدند، در یک شورا با هم هماهنگ و همراه باشند. اما شورای عالی امنیت ملی محصول دوران صلح است، دورانی که در آن، هزینه یا مسائل مربوط به موارد عینی و عملی جنگ که دارای فوریت باشد دیگر مطرح نیست. بنابراین، شورای عالی دفاع به شورای عالی امنیت ملی تبدیل می‌شود تا در دوران صلح، سیاست‌های کلان دفاعی و امنیتی و خارجی کشور را تدوین و تنظیم کند. برای همین است که در شورای عالی امنیت ملی، تنها عضو رسمی رییس ستادکل نیروهای مسلح است و بقیه اعضا، یا نماینده رهبری هستند یا رؤسای قوا، وزیران دولت و رییس سازمان برنامه و بودجه. در دوران صلح، نیروهای مسلح عمدتاً زیر نظر ستادکل نیروهای مسلح هدایت و راهبری می‌شوند که خود به صورت مستقیم از دفتر فرماندهی کل قوا هدایت می‌شود. مضافاً اینکه در متن اصل 176 می‌توان دریافت که این شورا عمدتاً «سیاست»های هر حوزه مرتبط با سیاست خارجی یا امنیت ملی را مشخص می‌کند و احتمالاً فرض بر این بود که تا اطلاع ثانوی، نیازی به تصمیم‌گیری‌های فوری و آنی همچون دوره جنگ هشت ساله نخواهد بود که شورایی با چنین ویژگی‌هایی وارد حوزه‌های عملیاتی مانند جنگ شود.

معنای یک شورا در سیاست داخلی

روشن است که شورای دفاع، یک تدبیر نهادی است برای پاسخگویی شرایط جدید. این شرایط جدید بر احتمال وقوع دوباره جنگ و تجاوز مجدد رژیم صهیونیستی مبتنی است، شرایطی پس از آتشباری 12 روزه که طی آن، جمهوری اسلامی ایران اساساً طرف مقابل را به رسمیت نمی‌شناسد که با آن به «توافق» آتش‌بس برسد. باوجود این، این شورا معنای دیگری هم دارد. در سال‌های گذشته برخی جریان‌های سیاسی که نتوانستند رویکردهای دلخواه خود را بر حوزه‌های دفاعی و نظامی کشور تحمیل کنند، به یک کار دست زدند: اتهام‌زنی به نیروهای مسلح مبنی بر اینکه اهل جنگ نیستند و اتهام‌زنی به دولت مبنی بر اینکه اهل دفاع از منافع کشور نیستند. 

اما امروز، وقتی تصمیمات از درون مباحثات شورایی چون دفاع خارج شود که دولت و نیروهای مسلح، یعنی همه ارکان نظامی و غیرنظامی کشور در آن حضور دارند، نمی‌توان با چنین اتهام‌زنی‌هایی در سیاست‌های ملی و راهبردهای اعلام شده کشور خدشه وارد کرد.

شورای دفاع، معلول تجاوز اسراییل

36 سال پس از بازنگری قانون اساسی در سال 1368، تحمیل یک جنگ از سوی رژیم صهیونیستی به ایران، مسأله هماهنگی همه‌جانبه میان همه ارکان دفاع از کشور، اعم از دفاع مدنی و شهری تا دفاع نظامی را ضروری کرد. برای همین است که مطابق گزارش برخی رسانه‌ها، در شورای دفاع که می‌توان آن را سلف شورای عالی دفاع نامید _که البته حالا ذیل شورای عالی  امنیت ملی تشکیل می‌شود-تقریباً همه فرماندهان نیروهای مسلح حضور دارند؛ فرمانده ارتش، فرمانده سپاه، رییس ستاد کل نیروهای مسلح و فرمانده قرارگاه مرکزی خاتم الانبیا(ص). درحالی که در شورای عالی امنیت ملی، تنها رییس ستاد کل نیروهای مسلح حضور دارد و بقیه فرماندهان برحسب لزوم به جلسات دعوت می‌شوند. به این ترتیب، امروز شورای دفاع کشور علاوه بر اینکه خلف شورای عالی دفاع نامیده می‌شود، باید نوعی «کابینه جنگ» هم خوانده شود. زیرا همه اعضای شورای عالی امنیت ملی هم در این جلسه حضور دارند و این یعنی وزرای کشور، خارجه، دفاع، اطلاعات و رییس سازمان برنامه و بودجه نیز در جلسات شورای دفاع حضور خواهند داشت.

حلقه گمشده مدیریت بحران در روزهای جنگ

 عضو کمیسیون امنیت ملی و فرمانده دوران دفاع مقدس نوشت: در بحبوحه تهدیدات و فشارهای سنگین جنگ تحمیلی اخیر، یکی از مهم‌ترین ابزارهای مدیریت بحران در کشور، شورای دفاع است. این شورا، نهادی زیرمجموعه شورای عالی امنیت ملی است که در شرایط اضطراری و جنگی تشکیل می‌شود تا تصمیم‌گیری‌ها و اقدامات به صورت فوری و با سرعت اجرا شوند.

شورای دفاع با حضور مستقیم فرماندهان نظامی و نیروهای مسلح و پشتیبانی کامل دولت، می‌تواند اتحاد و هماهنگی لازم برای مقابله با حملات دشمن را فراهم کند. در حالی که در این دوره کوتاه، هیچ آتش‌بس رسمی میان جمهوری اسلامی ایران و دشمن صهیونیستی برقرار نشد، بحث‌ها درباره احتمال شروع مجدد جنگ و تجاوز مجدد، باعث شد تا شورای دفاع با قدرت تمام فعال باشد و آمادگی نیروهای نظامی در بالاترین سطح قرار گیرد.پاسخگویی سریع و توان مدیریتی این شورا برگرفته از تجربیات هشت  سال دفاع مقدس است؛ دوره‌ای که بارها ضرورت تصمیم‌گیری فوری و هماهنگی بین دولت و نیروهای مسلح اثبات شده بود.  ستاد کل نیروهای مسلح گرچه نقش مهمی در مدیریت عملیات‌های نظامی دارد، اما شورای دفاع نقش پیوندی و تسهیل‌کننده میان قوه اجرایی کشور و فرماندهان نظامی را ایفا می‌کند که به لحاظ سرعت و دقت در تصمیم‌گیری تفاوت معناداری ایجاد می‌کند. نکته کلیدی این است که شورای دفاع با ترکیب ویژه‌ای از کارشناسان نظامی و مدیران دولتی، به طور مداوم آمادگی کشور را در برابر تهدیدات حفظ می‌کند و مانع غافلگیری مدیریت کشور در شرایط بحرانی تجاوز و جنگ می‌شود. در شرایطی که ساختار بین‌المللی و سازمان ملل نتوانسته‌اند نقش مؤثری در مهار تجاوزات ایفا کنند، وجود چنین نهادی اهمیت خود را دوچندان می‌کند. به واقع، شورای دفاع نماد اراده ملی و توانمندی دستگاه‌های نظامی و دولتی در یکپارچه کردن نیروها برای حفظ امنیت و تمامیت ارضی کشور است؛ نهادی که هرچند ممکن است در ظاهر مشابه ساختارهای گذشته باشد، اما درس‌های ارزشمند و تجربه‌های گرانبهای جنگ را به همراه دارد و تضمین‌کننده آمادگی کشور در شرایط پرمخاطره است.

روزنامه ایران